Intendentes para siempre

Axel Kicillof junto a los intendentes, Massa y Máximo Kirchner
Axel Kicillof junto a los intendentes, Massa y Máximo Kirchner

Los analistas explican que la remontada del peronismo bonaerense entre las PASO y las elecciones generales del 14 de noviembre, que permitió achicar la diferencia con la oposición a menos de dos puntos, fue obra de los intendentes. De ahí vino, dicen, la factura que le acaban de pasar al gobernador Axel Kicillof y que, con el aval del Presidente de la Nación, podría pagarse en breve: rehabilitar la reelección indefinida de los líderes municipales.

¿Por qué tanto apuro? Porque con el sistema actual 91 de los 135 jefes comunales (41 del Frente de Todos y 50 de Juntos por el Cambio) tendrán que buscarse otro trabajo en 2023. Eso es así por la reforma que impulsó el Frente Renovador en 2013 -y que se aprobó en 2016 con el apoyo de María Eugenia Vidal- al artículo 3 de la Ley Orgánica de las Municipalidades, que estableció una única reelección para intendentes y concejales.

En la oposición hay criterios encontradas. Algunos intendentes que ya reeligieron y que deberán irse en dos años (como Néstor Grindetti en Lanús) quieren mantener la norma vigente. La Coalición Cívica, el vidalismo y el massismo serían los más intransigentes.

Pero hay intendentes menos dispuestos a soltar la manija. Uno que hace rato evidenció su intención de quedarse a vivir en el cargo es el radical Gustavo Posse, que gobierna San Isidro en forma ininterrumpida desde 1999, cuando sucedió a su padre, Melchor, quien a su vez había gobernado el municipio sin parar desde 1983 y con un período previo entre 1958 y 1962.

Se barajan varias opciones para ejecutar las ambiciones monárquicas de unos y otros: 1) derogar o reformar la norma de 2016 para rehabilitar la reelección indefinida o para habilitar “n” cantidad de elecciones sucesivas; 2) reinterpretar por ley el artículo 7 de la reforma de 2016 que dispuso como cláusula transitoria que el período vigente en aquel momento (para intendentes, 2015-2019) era el primero; 3) cuestionar la constitucionalidad de ese artículo 7 en la justicia por pretender la aplicación retroactiva de la prohibición.

Habría que incluir como opción 4 una fantochada que ya aplicaron varios de distintos partidos: pedir licencia para ejercer otro cargo, que el mandato actual (2019-2023) no cuente y volver a presentarse en 2023 para un “segundo” mandato. Lo hicieron los peronistas Martín Insaurralde (de Lomas de Zamora a la Jefatura de Gabinete provincial) y Leonardo Nardini (de Malvinas Argentinas al Ministerio de Infraestructura y Servicios Públicos); los radicales Erica Revilla (de General Arenales al Senado provincial) y Claudio Rossi (de Rojas a la Cámara de Diputados bonaerense); y se sumaría Jorge Macri, del PRO (de Vicente López al Ministerio de Gobierno en CABA). El problema no es solo institucional sino jurídico: la norma no dice que no pueden ser elegidos en el mismo cargo cuando cumplen íntegramente el segundo mandato, sino cuando ya fueron reelectos.

La política cree que las opciones 2 y 3 son más fáciles de vender. No es lo mismo derogar o reformar la ley justo cuando se acerca el momento de soltar el poder, que decir que están a favor de limitar las reelecciones, pero interpretar (o lograr que el Poder Judicial interprete) que el que cuenta como primer período no es el de 2015-2019 sino el de 2019-2023. No cuestionamos la ley sino su espíritu, dijo en esa línea Julio Garro, intendente cambiemita de La Plata. Se acata pero no se cumple.

Es lo mismo que intentó hacer sin éxito Carlos Menem en 1998 para ir por la re-re: judicializó la cláusula transitoria novena de la Constitución Nacional que establecía que el mandato del Presidente en ejercicio al momento de la reforma constitucional (1989-1995) se consideraba el primero. La otra opción que tenía era lograr una nueva reforma que habilitara la re-re y eso, en 1998, era inviable.

Las opciones 2 y 3 son absurdas. La condición establecida en la cláusula transitoria ya está cumplida: terminó al finalizar los mandatos de los intendentes en diciembre de 2019. Además, no se aplicó en forma retroactiva, sino a las consecuencias de una relación jurídica existente (el mandato iniciado en 2015), que es justamente a lo que se aplican todas las leyes a partir de su vigencia según el artículo 7 del Código Civil y Comercial de la Nación.

Aun si fuera retroactiva, la irretroactividad de la ley solo es una exigencia constitucional para el derecho penal. En las demás materias, el mismo artículo 7 dispone que las leyes no tienen efecto retroactivo salvo disposición en contrario. Es decir: las propias leyes (no penales) pueden establecer su aplicación retroactiva. La única limitación es no afectar derechos constitucionales, y no hay ningún derecho constitucional a la reelección indefinida.

En consecuencia, si se pretende cambiar las reglas, la Legislatura bonaerense tendrá que ir por la opción 1, derogar o reformar aquella ley de 2016 y tragarse el costo político.

Los analistas dicen que la remontada del peronismo bonaerense en las elecciones generales fue obra de los intendentes
Los analistas dicen que la remontada del peronismo bonaerense en las elecciones generales fue obra de los intendentes

Más allá del cómo, ¿se puede? ¿Se debe? ¿Sería aceptable para la democracia que Posse gobierne San Isidro por 28 años consecutivos y que entre él y su padre sumaran 44 años ininterrumpidos?

La Constitución provincial y la nacional no dicen nada sobre la duración del mandato de los intendentes. Algunos agregarán que tampoco podrían decir nada, pues la autonomía municipal sí es obligatoria por el artículo 123 de la Constitución Nacional.

Pero el derecho es algo más que manchas de tinta sobre papel. Como explicó Carlos Nino, es una práctica social que construimos de manera inter-temporal, en distintas generaciones, con principios, precedentes, decisiones, argumentos, expectativas, actitudes. Por lo tanto, que la Constitución Nacional no diga expresamente nada sobra la reelección de los intendentes no quiere decir que no diga nada sobre la reelección de los intendentes.

Ojo, tampoco podemos hacerle decir cualquier cosa a la Constitución. Si somos incoherentes con lo que venimos construyendo (en especial desde 1983) para, como dice Martín Böhmer, mejorar la práctica a la vez que la preservamos, se destruirá.

Pensemos, por decir algo, en el artículo 5 de la Constitución Nacional, que le garantiza a cada provincia el goce y ejercicio de sus propias instituciones, pero bajo la condición, entre otras, de que dicte una Constitución bajo el sistema representativo republicano (el mismo que adopta la Nación por el artículo 1) y de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías allí establecidos.

¿Cómo debería leerse un retroceso en la alternancia del poder de los intendentes bonaerenses bajo esa manda constitucional? ¿Hay precedentes de interés? ¿Qué sentido tuvo la reforma constitucional de 1994? ¿Qué relevancia tiene el caso Menem de 1998? ¿Es compatible la reelección indefinida con los principios presupuestos en la democracia representativa? ¿Deberíamos aceptarla porque Ángela Merkel gobernó Alemania 16 años?

Todas las señales de nuestra práctica constitucional apuntan al no. Dejo solo cuatro ideas rápidas.

Primero, la alternancia es crucial para que nadie se perpetúe en el poder, pues ello genera tentaciones autoritarias que destruyen los principios republicanos (por caso, la división de poderes) y terminan en violaciones de derechos humanos. La democracia representativa es bastante más que el gobierno irrestricto de la mayoría.

Segundo, por el principio de no regresividad de los derechos humanos, luego del avance de 2016 hacia una limitación de mandatos que permitió mayor alternancia, participación política y pluralismo, retroceder sería inconstitucional.

Tercero, hace apenas 6 meses, la Corte Interamericana de Derechos Humanos emitió la Opinión Consultiva 28/21, requerida por Colombia, en la que dijo que: (a) no hay un derecho humano a ser reelecto presidente en forma indefinida; (b) limitar esa posibilidad es una restricción compatible con la Convención Americana sobre Derechos Humanos, pues son medidas para garantizar los principios de la democracia representativa; y (c) la reelección presidencial indefinida es contraria a la Convención.

Cuarto, Merkel gobernó durante 16 años con los límites propios del parlamentarismo (poderes compartidos con el Jefe de Estado, garantía nula de continuidad en el mandato por la moción de censura, obligación de negociar, etc.). Nosotros no tenemos nada de eso en ningún nivel de gobierno.

Si los argumentos jurídicos e institucionales no alcanzan, miren allá a la derecha, no tan lejos, esa masa informe que se acerca cada vez más. ¿La ven? Es una horda que, por este tipo de iniciativas, seguirá a cualquiera que grite contra la casta política.

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